作者：李培林（中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會科學(xué)院大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師）

　　中國城鎮(zhèn)化道路的一個特色，就是在不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗和吸納各方面研究成果的基礎(chǔ)上，推出城鎮(zhèn)化的長期發(fā)展規(guī)劃，并分階段地推進(jìn)。2014年和2021年，中國先后制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》。但由于城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律和中國城鎮(zhèn)化的一些特有給定條件，中國城鎮(zhèn)化的未來趨勢有時也并不完全沿著規(guī)劃的最優(yōu)軌跡行進(jìn)，把握這些趨勢對應(yīng)對中國城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)至關(guān)重要。

　　城鎮(zhèn)化水平將會繼續(xù)提高并突破75%的天花板

　　迄今為止，關(guān)于一個國家城鎮(zhèn)化水平的峰值，并無定論。目前，在人口規(guī)模超過3000萬的發(fā)達(dá)國家中，城市化率已普遍高于80%。在中國，由于農(nóng)民人數(shù)眾多、人多地少，很多學(xué)者研究認(rèn)為，中國即便實現(xiàn)了國家現(xiàn)代化，也不可能像發(fā)達(dá)國家那樣，把80%以上的人口集中到城市居住。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心在2010年前后的一項研究預(yù)測，中國城鎮(zhèn)化水平的峰值將在70%-75%，到2030年會達(dá)到67%左右。但類似于這種關(guān)于中國城鎮(zhèn)化水平天花板的預(yù)測和估計，總是被實踐突破，因為2021年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.7%。近期相關(guān)研究機構(gòu)的模型預(yù)測則作出更為樂觀的估計，預(yù)測我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程在2020年之后還將持續(xù)20年以上的時間，到2035年城鎮(zhèn)化水平將穩(wěn)定在80%以上。也有學(xué)者對中國城鎮(zhèn)化的繼續(xù)快速發(fā)展表示出疑慮，認(rèn)為過去幾十年的經(jīng)濟(jì)增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著諸多“結(jié)構(gòu)性失衡”，支撐以往快速發(fā)展的“人口紅利”“土地紅利”和“投資紅利”都已開始顯現(xiàn)“拐點”，今后城鎮(zhèn)化發(fā)展“從失衡到均衡”需要付出不斷趨高的成本。

　　城鎮(zhèn)化是一種現(xiàn)代化的大趨勢，很多國家的經(jīng)驗表明，由于城市在生活和就業(yè)機會方面的優(yōu)勢所產(chǎn)生的強大吸引力，即便是在經(jīng)濟(jì)增長緩慢的時期，城鎮(zhèn)化也會繼續(xù)推進(jìn)，75%的城鎮(zhèn)化率肯定不是中國城鎮(zhèn)化率的天花板。但對中國來說，今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵指標(biāo)，可能還不是城鎮(zhèn)化率，而是城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，特別是能否將大量農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)常住人口“市民化”，能否將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率這兩個指標(biāo)并軌，能否大幅度縮小城市和鄉(xiāng)村的生活水平差距。

　　城市群和都市圈的快速興起

　　城市群和都市圈都屬于城市功能地域布局的術(shù)語，是一種城市化發(fā)展的趨勢特征。城市群通常是指以一個或多個中心城市為核心，以發(fā)達(dá)的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為依托，形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、高度一體化的城市群體。而都市圈通常是指以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強大的大城市為中心，以“1小時通勤圈”為基礎(chǔ)范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

　　盡管學(xué)界對城市群和都市圈的研究和討論已有較長歷史，但直到2006年，在“十一五”規(guī)劃中才第一次正式引用“城市群”的概念，提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。都市圈的概念引入政府文件時間更遲一些，在2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，提出“特大城市”要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，推進(jìn)勞動密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移，加強與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區(qū)功能向“1小時通勤圈”地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。在“十四五”規(guī)劃中，城市群和都市圈的發(fā)展都被上升到中國新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)容高度。

　　隨著中國高速公路、高鐵、城際軌道、城市地鐵和航空等方面的快速發(fā)展，人們傳統(tǒng)的生活半徑、生活時空觀念和工作方式都發(fā)生深刻變化。我國的城市群和都市圈也隨之迅速興起，特別是京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游這五大城市群，都在推進(jìn)同城化發(fā)展。以超大城市和特大城市為中心的都市圈展示出越來越強大的輻射能力，形成“1小時通勤圈”“90分鐘商務(wù)圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的興起，沖破了行政區(qū)劃對跨域城鎮(zhèn)化發(fā)展的束縛，同城化的發(fā)展也極大降低了交易成本，促進(jìn)了統(tǒng)一大市場的形成。

　　逆城鎮(zhèn)化的趨勢將逐步展開

　　由于我國城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的特征，城鎮(zhèn)化在區(qū)域之間的發(fā)展很不平衡，總體上會出現(xiàn)發(fā)展階段疊加的現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)化總體上尚未完成人口從鄉(xiāng)村向城市集中的階段和郊區(qū)化階段的時候，逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象已經(jīng)在一些地方開始大量產(chǎn)生，并預(yù)示著未來的發(fā)展趨勢。這些先兆包括：一是鄉(xiāng)村休閑旅游人數(shù)增勢迅猛，近年來每年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游游客達(dá)數(shù)十億人次，形成幾千億元的消費，當(dāng)然目前受到新冠疫情的很大影響；二是由于大城市生活成本高昂，從大城市到鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老的現(xiàn)象越來越多，全國各地氣候宜人、舒適安逸的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，以及越來越多的“康養(yǎng)中心”涌現(xiàn)；三是城里人因各種原因到鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)長期居住，使鄉(xiāng)村生活重新活躍起來；四是一些進(jìn)城農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵以及科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，推動了鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

　　即便是我們根據(jù)現(xiàn)在的預(yù)測，到2035年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%左右，按總?cè)丝谟嬎阋策€有約3.5億人是鄉(xiāng)村居民。但那時，鄉(xiāng)村常住居民中的相當(dāng)一部分已經(jīng)不再是農(nóng)民，這些鄉(xiāng)村外來人員將成為推動鄉(xiāng)村生活復(fù)興的重要力量。我國無論是在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策上，還是在破除城鄉(xiāng)分割的制度安排上，都需要為未來的逆城鎮(zhèn)化趨勢做好準(zhǔn)備。

　　改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是一個長期過程

　　對戶籍制度改革大的方向已經(jīng)基本形成共識，就是逐步放寬對鄉(xiāng)村人口向城市集中的限制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。迄今為止，絕大多數(shù)學(xué)者對戶籍制度弊端的分析，都集中在戶籍制度限制和阻礙勞動力和資源的有效配置，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也加劇了社會不平等。但事實上，城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)階段，戶籍制度弊端的另外一面也逐步顯示，就是也限制和阻礙了城市人口向鄉(xiāng)村的流動和逆城鎮(zhèn)化趨勢的形成。所以，戶籍制度改革的任務(wù)，應(yīng)該包括促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的人口和資源的雙向流動，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做好制度安排。

　　戶籍制度改革的主動權(quán)在城市自身，城市發(fā)展的人才和勞動力需求形成戶籍制度改革的動力，而農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“市民化”的成本則形成戶籍制度改革的財政壓力，所以，戶籍制度改革的進(jìn)度是這種動力和壓力的比較。當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)增長下行、地方財政收入增長放緩情況下，戶籍制度的改革也會成為一個長期過程。

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段

　　我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于快速發(fā)展的中后期，盡管經(jīng)濟(jì)增長的下行壓力增大，但城鎮(zhèn)化動力仍然強勁，蘊含著巨大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能。中國從2012年開始，提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念，這標(biāo)志著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段。

　　新型城鎮(zhèn)化的“新”，主要體現(xiàn)兩個方面的新要求。一個是“以人為本”的價值理念的新要求，即城鎮(zhèn)化不僅是物理空間和生活方式的變化，更是全體人民走向高品質(zhì)生活、高質(zhì)量發(fā)展的道路。這方面城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重點是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”過程，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈條等向鄉(xiāng)村延伸。另一個是城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展的新要求，這實際上意味著中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)終結(jié)了粗放式擴(kuò)張的發(fā)展階段，從土地使用、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、能源低碳、數(shù)字化治理到垃圾分類、“廁所革命”、背街小巷整治等，可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展都成為城鎮(zhèn)化的“硬約束”。當(dāng)然，對于中國來說，人們對新型城鎮(zhèn)化也具有一種期待和厚望，即城鎮(zhèn)化能夠繼工業(yè)化之后成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新引擎。

　　綜上，改革開放以來，城鎮(zhèn)化成為中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推動力量，在遵循現(xiàn)代化一般規(guī)律的同時，也因為自身的國情形成一些特殊的鮮明特征和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在未來一二十年的發(fā)展中，中國城鎮(zhèn)化在把握機遇和應(yīng)對挑戰(zhàn)中的選擇，也將成為決定中國現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。