一名教師猥褻未成年女學生受到行政處罰后被辭退，換了個城市竟又當上了教師。十三屆全國政協(xié)委員、法學專家黃綺見過不少“大灰狼到處藏”的案例。

　　她在2020年全國兩會的提案中指出了這個問題——涉性侵未成年人案的人員重犯率高，“犯罪預防必要性十分突出”，建議“構建完善的涉性侵違法犯罪人員從業(yè)限制制度”。這一建議被吸納進入當年修訂的未成年人保護法（以下簡稱“未保法”），教職員工的“入職查詢制度”上升為法律規(guī)定。

　　“用人單位應該查”明確了，“如何查”的問題還沒完全解決。黃綺在調研中發(fā)現(xiàn)，一些曾有猥褻等行為的人，因為沒有構成犯罪，依然可以開出“無犯罪證明”到學校應聘，“需要建立一個性侵違法犯罪信息共享查詢平臺?！彼俅翁岢鼋ㄗh。

　　追蹤“藏匿的大灰狼”的話題又一次出現(xiàn)，是在全國政協(xié)2021年年底舉行的一次雙周協(xié)商座談會上。有委員提出入職查詢系統(tǒng)存在“信息孤島”，本地系統(tǒng)無法查詢申請入職人員在外地的違法犯罪記錄，建議多部門協(xié)同形成治理合力。

　　過去5年，未成年人保護是十三屆全國政協(xié)社法委最關注的議題之一。盯住這個主題，社法委先后組織了雙周協(xié)商座談會、網(wǎng)絡議政遠程協(xié)商會、重點提案辦理協(xié)商會等5場協(xié)商會以及重點關切問題情況通報會等一系列調研協(xié)商活動，持續(xù)跟蹤、推動解決。

　　全國政協(xié)社法委駐會副主任呂忠梅說，未成年人保護就是一個全社會都關注的重大問題。政協(xié)的職責就是盯住社會高度關注的難點焦點問題，“跟蹤調研到底、議政建言到底”，“讓委員說了不白說?！?/p>

　　一份提案背后的持續(xù)發(fā)力

　　追蹤“藏匿的大灰狼”，只是保護未成年人的一個方面。呂忠梅記得，在2021年的一次雙周協(xié)商座談會上，對孩子心理健康問題的討論“是一個重點”，有委員專門針對“加強中小學心理教師隊伍建設”做了發(fā)言。

　　那次雙周協(xié)商座談會上，全國政協(xié)社法委副主任張季提出，“原生家庭、學校、社會和網(wǎng)絡對未成年人的影響，需要高度重視。”一次出差在機場時，張季偶遇初中生追星，目睹了“飯圈”文化對青少年的影響力，他用“場面令人震驚”來形容當時的情形。

　　2022年全國政協(xié)大會上，張季提交了《加強學校心理健康教師隊伍建設》的提案。隨后，這個提案被主席會議確定為重點提案，交由教育部牽頭辦理，全國政協(xié)副主席陳曉光領銜督辦。

　　2023年年初，張季收到教育部教師工作司的回函，對他的建議作出了積極回應，表示，“我們認真吸收采納了有關意見建議，健全工作機制，提升教師的心理健康教育能力?！?/p>

　　上述提案中披露了政協(xié)委員在調研中收集到的數(shù)據(jù)，比如“95%的中小學心理健康專職教師沒有專業(yè)背景或專業(yè)資質”“多數(shù)中小學沒有心理健康專職教師，多由校醫(yī)或思政、道法老師代管”。

　　呂忠梅說，這是實地調研中見到的真實情況，委員們?nèi)ミ^不少這樣的學校，“掛著‘心理咨詢室’的牌子，里面有個老師，一問是其他教師兼職做心理咨詢。”并且這種現(xiàn)象不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)村。

　　問題的背后，是心理健康教師在選用、配用、管理、發(fā)展上面臨的現(xiàn)實困境。張季認為，心理健康教師在工作認定、職稱評定、績效獎勵等方面都處于劣勢。

　　一個反映較為集中的問題是，中小學專業(yè)心理教師資格認定的困境：人社部自2017年起取消了心理咨詢師的資格認證，但教育部并沒有心理教師的職稱評定標準，造成了專業(yè)心理教師資格認定的“空白地帶”。

　　教育部是這份提案的主要辦理方，當年兩會結束3個月后，重點提案辦理協(xié)商會在教育部召開。全國政協(xié)社法委還將2022年政協(xié)大會上委員們提出的“關于加強兒童青少年心理健康服務建設的提案”和“關于提升青少年心理健康服務水平的提案”一并督辦。

　　委員們開誠布公地談論了很多關于青少年心理健康的現(xiàn)狀和思考。除了心理健康教師配備不足外，也有委員提出，“一些教師只重視成績，不重視心理健康”。

　　根據(jù)中國社科院心理研究所發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年中國青少年的抑郁檢出率為24.6%，其中輕度抑郁17.2%，重度抑郁7.4%。全國政協(xié)的多次調研，也展示問題的緊迫性。

　　“調研發(fā)現(xiàn)，自殺的孩子中最小的才五六歲”，調研組工作人員說，盡管知道青少年心理問題呈現(xiàn)低齡化的趨勢，但實際發(fā)生的案例還是大大超出了想象。

　　一些坦誠的交流在圍繞這個問題展開。國家衛(wèi)生健康委相關負責人表示，“由于保障體系不健全、收入偏低，兒童精神科專業(yè)執(zhí)業(yè)醫(yī)師不足600人?！毕乱徊綄⑻剿鏖_展兒童青少年精神病學?？漆t(yī)師培訓。

　　關于教師心理健康資格認證的問題，人社部相關負責人回復，目前社會上也有一些心理健康服務機構，良莠不齊，需要健全培訓、認證、評價體系，“是否設置職業(yè)資格準入，應由行業(yè)主管部門提出意見，報國務院批準”。

　　教育部相關負責人表示，目前心理健康教育教師配備、專業(yè)能力等方面都存在不足，將研制專業(yè)標準，將心理健康教育教師職稱納入思政、德育教師系列或單獨考評等。

　　會后，針對提案建議，教育部邀請了全國名師名校長中的中小學心理健康教育教師和高校的專家學者，圍繞心理健康教育教師隊伍建設工作提出專業(yè)意見和建議。教育部部內(nèi)10個司局3次召開專題會議研究改進的政策措施，并與人社部、衛(wèi)生健康委、國家疾控局、中科院等單位就心理咨詢師資格制度等問題進行深入溝通，研究工作舉措。

　　“未成年人保護是一個很復雜的系統(tǒng)性問題，不是幾次調研、幾個報告就能全部解決的?！眳沃颐非宄闯赡耆诵睦韱栴}并不是有了專業(yè)教師就會杜絕，“那么小的孩子自殺，本質上反映的是教育體系的重大缺失?！?/p>

　　比如，在家庭教育中，有的家長批評孩子時會說“你不如死了算了”“我就當沒有生你”之類的話，絲毫不顧及給孩子帶來的傷害；再比如，學校教育并沒有從根本上扭轉以應試教育為主的局面，升學競爭愈演愈烈；從家庭到社會都在把焦慮傳導給孩子……

　　“問題到底出在哪里？該如何解決？”這樣的追問是持續(xù)而逐步深入的，“我們并不是大而化之地提問題、提建議就完事了。”呂忠梅說，5場協(xié)商會有百余位委員參與調研，提出意見建議200余條。

　　“5年來，就未成年保護議題先后邀請了十幾個部門。”呂忠梅說，協(xié)商議政的過程就是要找到最大公約數(shù)。社會問題涉及多方的利益，各方可能會有不同的意見，政協(xié)的一個重要作用，就是把不同部門、不同利益主體代表邀請到協(xié)商議政平臺上“面對面談”。“我們把涉及未成年人保護六大主體的相關主管部門和行業(yè)代表都找來交流，在發(fā)現(xiàn)各方意見分歧點的同時，找到大家都認可的解決問題的辦法”。

　　瞄準法律法規(guī)“互不咬齒”的縫隙

　　2020年，未保法和預防未成年人犯罪法修訂后，確立了未保的優(yōu)先保護、特殊保護原則和一些重要的新法律制度。邀請最高人民檢察院、最高人民法院、教育部、民政部相關負責人參加的“促進未成年人權益的司法保護”雙周協(xié)商座談會上，委員們談道，“兩法”實施后各部門對未成年人保護的重視和保護力度空前，但是在協(xié)同、協(xié)作和協(xié)調方面還存在一些問題。

　　主要表現(xiàn)為各部門力量配備“冷熱不均”，有關法律法規(guī)之間以及與其他政策之間銜接不暢，“單打獨斗”現(xiàn)象突出，有效聯(lián)動的未成年人保護協(xié)調機制尚未形成等，沒有形成未成年人綜合保護的強大合力。

　　在未成年人犯罪記錄封存制度實施方面，趙大程委員在調研中發(fā)現(xiàn)了法律法規(guī)“互不咬齒”的現(xiàn)象。

　　“對未成年人實行犯罪記錄封存制度，在未保法和刑事訴訟法修正案中都有規(guī)定，這也是國際通行做法?！壁w大程指出，目前，有的應當封存的犯罪記錄仍可以被查詢到，導致當時的未成年人長大后無法入學、參軍、就業(yè)；有的已封存的犯罪記錄遭泄露，對其個人生活造成困擾；甚至有的記錄被寫進法律文書。

　　究其原因，主要是關于未成年人犯罪的制度配套細則缺乏系統(tǒng)性，造成實踐操作脫節(jié)。公檢法司等相關部門分別出臺了未成年人犯罪記錄管理工作規(guī)定，但信息系統(tǒng)相對獨立，無法共享，導致無法滿足“封存”需求。

　　針對入職查詢制度，全國政協(xié)委員費薇關注到，四川省教育廳在答復政協(xié)委員關于貫徹未保法的提案時給出了一組數(shù)據(jù)：在比對篩查的117.6萬名教職員工等學校從業(yè)人員中，發(fā)現(xiàn)有違法犯罪前科人員特別是有性侵前科的重點人員101人。

　　在調研過程中，她發(fā)現(xiàn)一些問題。比如規(guī)定的入職查詢信息包括性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄，卻并未明確將吸毒和一些尚未構成犯罪但對孩子可能造成巨大傷害的違法行為納入查詢范圍。同時，查詢系統(tǒng)還存在“信息孤島”，使“大灰狼”可以異地求職方式蒙混過關。

　　她還提醒，對入職查詢制度缺乏具體執(zhí)行措施。比如，法院宣告從業(yè)禁止后，只能將判決書郵寄到當事人戶籍地教委和派出所，“誰來跟蹤執(zhí)行、監(jiān)督落實，都不明確。”

　　還有委員關注到未成年人保護法中“侵害未成年人強制報告制度”缺乏剛性。有委員指出，這項制度的社會知曉度不高，大多數(shù)人也不知道自己有哪些報告的責任。此外，向誰報告？接到報告線索的部門或者機構又該采取什么樣的措施？法律對這些問題只做了原則性規(guī)定，落地較難。

　　最高人民檢察院檢察長張軍在協(xié)商座談會上說，未保法規(guī)定的家庭、學校、社會、網(wǎng)絡、政府“五大保護”，都與司法保護密切相關，檢察機關存在促進綜合司法保護不到位，推動包括司法保護在內(nèi)的“六大保護”融通發(fā)力不足等問題。

　　具體表現(xiàn)為，各部門執(zhí)法司法理念、懲處和保護的尺度不盡統(tǒng)一；對辦案中發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡亂象，促請和配合相關部門推進治理不夠，跟蹤落實還需加強；對不履行強制報告義務、不按規(guī)定查詢等問題，監(jiān)督追責、推動整改力度還不夠，這些使得“法律制度尚未真正‘長出牙齒’?！?/p>

　　2022年5月，最高檢聯(lián)合最高法、公安部、司法部出臺《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》，到年底封存未成年人犯罪記錄3.3萬余件。全國范圍內(nèi)通過實施入職查詢，解聘了6800余名有前科劣跡的人員。通過強制報告發(fā)現(xiàn)、起訴侵害未成年人犯罪案件5000多件，追責700余人。

　　2023年2月初，最高檢發(fā)布了侵害未成年人案件強制報告追責典型案例，對“應報不報”現(xiàn)象敲響了警鐘。呂忠梅說，人民政協(xié)的優(yōu)勢在于推動跨部門、跨領域性問題的解決。

　　“政協(xié)委員來自社會各個領域，他們可以從不同角度觀察和思考問題，反映不同群體的利益訴求。”呂忠梅說，這樣既可以有效防止黨和國家決策部署在落實中出現(xiàn)“分解謬誤”，也可以避免解決復雜系統(tǒng)問題時，因部門各司其職卻在整合過程中出現(xiàn)“合成謬誤”。

　　不斷追著問題跑、一研到底求正解

　　追著問題跑的過程，也是與不斷出現(xiàn)的新情況、新問題斗智斗勇的過程。

　　近年來我國未成年網(wǎng)民數(shù)量快速增加，至2021年已達1.91億，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達96.8%。“現(xiàn)在的孩子是互聯(lián)網(wǎng)的原住民，可以說，他們生長在互聯(lián)網(wǎng)上，但是，網(wǎng)絡上有許多不良信息，影響著孩子的健康成長，需要專門針對未成年人網(wǎng)絡保護立法。”呂忠梅說，十三屆全國政協(xié)社法委的第一場雙周協(xié)商會就把主題確定為“《未成年人網(wǎng)絡保護條例》的制定”。

　　這個主題其實幾年前就是政協(xié)聚焦的問題。2017年年底十二屆全國政協(xié)社法委承辦的最后一場雙周協(xié)商座談會上，當時委員們高度關注徐玉玉案，網(wǎng)絡詐騙、個人隱私泄露、網(wǎng)絡謠言、網(wǎng)絡暴力等網(wǎng)絡安全問題是現(xiàn)場熱議的焦點。一個重要的共識是，網(wǎng)絡空間治理必須重點關注青少年群體。

　　十二屆社法委將推動未成年人網(wǎng)絡保護立法作為對十三屆社法委的工作建議提出，由此引出了全國政協(xié)對未成年人網(wǎng)絡保護的接續(xù)關注。

　　呂忠梅記得，在2018年5月舉行的那場雙周協(xié)商座談會上，大家關注的議題主要集中在網(wǎng)絡影響未成年人健康成長和網(wǎng)上侵犯未成年人權益等問題。

　　一個爭議的焦點在于，“誰是網(wǎng)絡未成年人保護的第一責任人”。在會前的調研中，家長、學校、政府、網(wǎng)絡平臺都認為自己不是“第一責任人”。針對此種情況，社法委邀請了代表不同聲音的委員和專家。

　　有委員認為，家長處于被動弱勢地位，應該由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)承擔主要責任；有委員提出，家長是孩子的監(jiān)護人、也最有條件管好孩子，是當然的第一責任人；也有委員認為，孩子大部分時間在學校學習，教育部門和學校應承擔第一責任；有專家認為，政府理應承擔第一責任，否則難以避免“九龍治水”。

　　“網(wǎng)信辦、教育部、司法部也參與了討論，經(jīng)過反復交流，達成了各方主體在相應范圍內(nèi)成為第一責任人，形成綜合保護的格局?！眳沃颐氛f，作為會議成果的第一條建議就是“建立未成年人綜合保護機制”。

　　同時，委員們也建議，應在兩法修訂中，增加“未成年人網(wǎng)絡保護”相關制度。

　　會后司法部認真研究吸納了雙周協(xié)商座談會的建議，對法規(guī)草案進行了較大修改，并兩次將《未成年人網(wǎng)絡保護條例（草案）》后續(xù)修改稿送社法委征求意見。

　　此后，新修訂的未保法中增加了“網(wǎng)絡保護”專章，作為未保法配套法規(guī)的《未成年人網(wǎng)絡保護條例》，也即將正式出臺。

　　為了追蹤未保法中確定的“綜合保護體制機制”的落實情況，2022年，全國政協(xié)社法委將“促進未成年人綜合保護”作為重點關切問題情況通報會的議題。委員們在專題調研中發(fā)現(xiàn)了一些新問題。

　　比如未成年人網(wǎng)絡游戲實名制出臺后，形成了專門倒賣成年人身份證供未成年人注冊登錄游戲的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。還有，一些學校門口的小商店老板，準備了多部手機，只要孩子買東西達到一定金額，他就幫孩子刷臉登錄游戲。家庭責任、學校責任、社會責任如何落實？

　　針對“不得在每日22時至次日8時向未成年人提供網(wǎng)絡游戲服務”的宵禁制度，互聯(lián)網(wǎng)平臺向調研組反映，“平臺監(jiān)控到，有許多七八十歲的老人通宵玩游戲，提示進行人臉識別，刷臉的都是老人。但到底是老人在玩，還是老人刷臉、孩子在玩，難以判斷?！彪m然平臺不斷采取技術措施，但并未真正實現(xiàn)“宵禁”制度目標。網(wǎng)絡平臺責任、政府責任如何劃定邊界？

　　通過一次又一次地調研、協(xié)商，不斷發(fā)現(xiàn)真問題，真解決問題，法律法規(guī)之間的縫隙越來越小，未成年人保護的網(wǎng)也越織越密。呂忠梅說，“我們就是追著問題跑，在不斷調研的過程中求正解，很多問題都還需要繼續(xù)關注?！?/p>

　　中青報·中青網(wǎng)記者 胡春艷