中國共產(chǎn)黨建黨100年以來，社會保障作為保障民生、維護社會公平、促進社會穩(wěn)定發(fā)展的一系列政治主張和社會制度安排，也經(jīng)歷了百年變遷。一般而言，社會保障是由國家立法實施的，旨在抵御各類潛在風(fēng)險，保障國民基本生活，維持社會穩(wěn)定安全的制度安排，主要包括針對具有勞動能力社會成員的社會保險和針對缺乏勞動能力社會成員的社會救助兩部分內(nèi)容。[1]作為一項以保障國民基本生活為目標(biāo)的基礎(chǔ)性制度安排,社會保障制度顯著地增進了國民福利，促進了社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

　　百年來，伴隨中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的發(fā)展完善和中國特色社會主義建設(shè)路徑的不斷清晰，社會保障制度大體經(jīng)歷了三大發(fā)展階段，從建黨之后社會保障思想萌芽時期，到新中國成立后與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會保障時期，再到改革開放以后與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保障時期，折射出中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福的初心和與時俱進、實事求是的思想路線。當(dāng)前，我國社會保障體系正處于深化改革的關(guān)鍵時期。在此背景下，回顧建黨100年來中國社會保障制度的演變歷程，深入審視其間的經(jīng)驗教訓(xùn)，探究社會保障發(fā)展的基本理念與總體趨勢，對今后我國社會保障事業(yè)的建設(shè)具有十分重要的意義。

　　一、百年社會保障的發(fā)展歷程

　?。ㄒ唬┙h后社會保障思想的萌芽（1921—1948）

　　1921年7月23日，黨的第一次全國代表大會的召開，宣告了中國共產(chǎn)黨的正式成立。中國共產(chǎn)黨在舊中國落后的經(jīng)濟文化水平和半殖民地半封建社會的時代背景下，確立反帝反封建的民主革命目標(biāo)，同時在社會保障領(lǐng)域進行了有益的探索。

　　大革命時期，黨關(guān)于社會保障的主張主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)工人運動的政治綱領(lǐng)和宣言當(dāng)中。1922年7月，黨的二大宣言在一大綱領(lǐng)基礎(chǔ)上，制定了中國共產(chǎn)黨在民主革命階段的主要綱領(lǐng)，其中在保障工人和貧農(nóng)的利益方面，提出了“改良工人待遇的主張，包括廢除包工制，實行八小時工作制，工廠設(shè)立工人醫(yī)院及其他衛(wèi)生設(shè)備，建立工廠保險，保護女工和童工，保護失業(yè)工人”等內(nèi)容，這是中國共產(chǎn)黨首次作出有關(guān)社會保障的論述。[2]同年8月，中國勞動組合書記部擬定《勞動法大綱》，其中規(guī)定“一切保險事業(yè)，須由工人參加規(guī)定之，以保障所有在政府的、公共的、私人的企業(yè)和機關(guān)內(nèi)的工人之損失或危險。保險費完全由雇主或國家出之，受保險者決不分擔(dān)”，提出了關(guān)于勞動工傷保險制度建立程序和籌資原則的初步設(shè)想；還規(guī)定“體力的女工產(chǎn)前產(chǎn)后各八星期休工；其他工作之女工，產(chǎn)前產(chǎn)后各六星期休工，均照常領(lǐng)取工資”。[3]這是黨最早關(guān)于生育保險的相關(guān)思想和主張。1923年6月，黨的三大通過的黨綱草案明確提出“制定強迫的勞工保險法（災(zāi)病死傷的撫恤等），工人有參與辦理保險事項之權(quán)”和“救濟失業(yè)之工人”，從呼吁立法的角度發(fā)展了黨有關(guān)社會保障的主張。[4]1925年5月，黨的第二次全國勞動大會通過的《經(jīng)濟斗爭決議案》首次使用“社會保險”這一概念，提出“應(yīng)實行社會保險制度，使工人于工作死亡時能得到賠償；于疾病失業(yè)老年時能得到救濟”。[5]1926年5月，黨的第三次全國勞動大會通過了《勞動法大綱決議案》，決議重申設(shè)立勞動保險制度，費用由雇主或國庫承擔(dān)。[6]1927年5月，黨的五大通過的《政治形勢與黨的任務(wù)議決案》提出：“為實現(xiàn)工人在革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)起見，應(yīng)當(dāng)實行救濟失業(yè)和勞動保險及恤老金?！盵7]同年6月，第四次全國勞動大會重申“對不可避免的疾病、死傷、失業(yè)、衰老等，實行社會勞動保險”的主張。1928年7月，在黨的六大提出的十大政綱中再次提到“實行失業(yè)救濟與社會保險等”。[8]

　　進入武裝斗爭時期后，黨在蘇區(qū)開始了社會保障實踐性嘗試。1928年，在黨的六大上，中央關(guān)于《蘇維埃政權(quán)組織問題決議案》中確定了社會保險部作為蘇維埃委員會五個部門之一。[9]1931年，勞動人民委員部隨中華蘇維埃臨時中央政府的成立應(yīng)運而生，內(nèi)設(shè)社會保險局和失業(yè)工人局，隨后制定并頒布《中華蘇維埃共和國勞動法》，在革命政權(quán)控制區(qū)域搭建起了社會保障制度的框架雛形。[10]抗日戰(zhàn)爭時期，民族矛盾成為主要矛盾，黨的任務(wù)重心轉(zhuǎn)向建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，社會保障工作的重點發(fā)生變化，邊區(qū)不再施行蘇區(qū)制定的社會保險制度，提出“改良工人生活”和“使資本家有利可圖”相結(jié)合的方針，并實行災(zāi)荒救濟和擁軍優(yōu)屬政策。

　　自誕生至取得全國政權(quán)的28年時間里，中國共產(chǎn)黨把建立社會保障制度作為重要的政治目標(biāo)之一，帶領(lǐng)工人階級和勞動群眾廣泛開展?fàn)幦∩鐣Ｕ蠙?quán)利的斗爭。舊中國是一個經(jīng)濟落后的半殖民地半封建社會，勞動人民深受帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫，工人的勞動條件十分惡劣，待遇低下。在戰(zhàn)亂、動蕩的環(huán)境下，黨通過領(lǐng)導(dǎo)工人運動，提出了社會保障的主張和政策，在部分地區(qū)或工廠建立起了一些基本的保險項目，實現(xiàn)了中國社會保障體系的最初思想與實踐嘗試。

　?。ǘ﹤鹘y(tǒng)社會保障制度的誕生與動蕩（1949—1977）

　　1.傳統(tǒng)社會保障制度的建立與調(diào)適（1949—1965）

　　新中國成立之初建立的傳統(tǒng)社會保障制度主要包括勞動保險制度、社會救濟制度及其他保障項目，其中以勞動保險制度為核心內(nèi)容。

　　新中國社會保障的實踐始于中央人民政府1949、1950年對受災(zāi)人民和失業(yè)工人社會救濟的行動。在這一期間，政務(wù)院先后頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》兩份社會保障政策性文件，勞動部頒布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，通過大規(guī)模的應(yīng)急救濟活動，迅速化解新中國初期人民的生存危機，穩(wěn)定災(zāi)區(qū)與重要城市的社會秩序。

　　1951年，《中華人民共和國勞動保險條例》 （中華人民共和國政秘字[134號命令]）的頒布標(biāo)志著新中國社會保障制度正式建立。經(jīng)過1953、1956年兩次修訂，實現(xiàn)了除城鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位以外的所有企業(yè)全覆蓋。在勞動保險制度下，職工可以享受工傷待遇、醫(yī)療待遇、養(yǎng)老待遇、死亡待遇以及生育待遇。勞動保險保障范圍廣、覆蓋面寬、惠及職工家屬，為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民提供了穩(wěn)定的保障。針對國家機關(guān)和事業(yè)單位人員、退伍軍人的保障，1952年，政務(wù)院頒布《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》和《國家工作人員公費醫(yī)療預(yù)防實施辦法》；1955年，國務(wù)院頒布《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》；1958年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于現(xiàn)役軍官退休處理的暫行規(guī)定》，由此建立起了一套由公費醫(yī)療、退休制度以及撫恤制度等組成的公職人員社會保障制度，解除了國家機關(guān)、民主黨派、人民團體和事業(yè)單位工作人員生老病死的后顧之憂。

　　農(nóng)村的社會保障是集體經(jīng)濟的產(chǎn)物，主要由“五?！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療兩大部分構(gòu)成。以1956年發(fā)布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和1960年出臺的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》（中華人民共和國主席令2屆第15號）兩個法律性文件為依據(jù)，我國農(nóng)村的“五保”制度正式建立，為缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的農(nóng)村社員提供能勝任的勞動崗位，同時在生活上給予適當(dāng)幫助，做到“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”。農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施以1960年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部《關(guān)于人民公社衛(wèi)生工作幾個問題的意見》為標(biāo)志，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟，通過大規(guī)模培訓(xùn)“赤腳醫(yī)生”，采取互助合作的形式來滿足農(nóng)村居民的疾病醫(yī)療需求。“五?！敝贫扰c農(nóng)村合作醫(yī)療制度，連同免費型的基礎(chǔ)教育制度，一起構(gòu)成了新中國農(nóng)村初級社會保障體系，為農(nóng)村居民提供了基礎(chǔ)的醫(yī)療保障、教育保障以及基本生活保障。

　　新中國成立之初，在社會經(jīng)濟發(fā)展水平落后的情況下，黨和國家高度重視社會保障體系建設(shè)，逐步建立起一套與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障制度。城鎮(zhèn)的社會保障制度實質(zhì)上是職工在低工資條件下享有的低水平的企業(yè)福利待遇。在農(nóng)村，由于國家有限的財力，其社會保障體系以集體所有制經(jīng)濟為支撐，實質(zhì)上是集體組織成員之間的互助，中央政府主要承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)的救災(zāi)備荒等救助工作。

　　2.從國家保障轉(zhuǎn)化為企業(yè)保障（1966—1977）

　　1966至1977年間，城鎮(zhèn)傳統(tǒng)的“國家—單位保障模式”蛻化為“企業(yè)保險”，職工的保障完全轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部事務(wù)，從全國統(tǒng)籌演變?yōu)槠髽I(yè)自保。造成這一狀況的原因有以下三點：第一，制度賴以運轉(zhuǎn)的管理主體——整個工會系統(tǒng)基本處于癱瘓狀態(tài)。負(fù)責(zé)管理勞動保險總基金的全國總工會于1967年停止運作；負(fù)責(zé)資金使用和管理的地方和基層工會運轉(zhuǎn)受阻，難以開展正常工作；第二，全民所有制企業(yè)大面積虧損，制度的融資能力受到限制。因企業(yè)生產(chǎn)秩序被破壞，1976年全民所有制企業(yè)虧損比例達(dá)到31.52%，難以維持正常繳費；第三，國營企業(yè)被禁止提取勞動保險金。1969年財政部印發(fā)的《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度改革的意見（草案）》決定“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在企業(yè)營業(yè)外列支”，社?；鹩蓢叶档紫陆禐椤皢挝回?zé)任制”。新中國社會保障的進程在這十年中陷入制度中斷的境況，單位保障特征凸顯。城鎮(zhèn)社會保障體系受到較大沖擊，各類管理機構(gòu)停止運作，勞動保險制度失去組織基礎(chǔ)和基金管理基礎(chǔ)，職工保障淪為企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，不過國家仍然承擔(dān)著保障的最后責(zé)任。

　　與此同時，農(nóng)村合作醫(yī)療制度逆勢而興、發(fā)展迅速。1965年，面對合作醫(yī)療保險覆蓋率下降的局面，毛澤東作出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去”的指示。[11]在此期間，我國實施城市巡回醫(yī)療隊下鄉(xiāng)政策，并在農(nóng)村培養(yǎng)“半農(nóng)半醫(yī)”的“赤腳醫(yī)生”。城鎮(zhèn)知識青年的上山下鄉(xiāng)運動也為農(nóng)村醫(yī)生提供了重要的人力支持。此外，財政和集體經(jīng)濟提供資金建設(shè)衛(wèi)生院，群眾集體出資建立農(nóng)村合作醫(yī)療站，有效解決了農(nóng)村的衛(wèi)生問題。截至1977年年底，我國約有“赤腳醫(yī)生”160萬，衛(wèi)生員約350萬，接生員約70多萬，農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)村人口覆蓋率達(dá)90%，[12]滿足了農(nóng)村大部分人的基本衛(wèi)生需求，并得到了國際社會的重視，被世界衛(wèi)生組織、世界銀行譽為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費的唯一范例”。

　?。ㄈ┈F(xiàn)代社會保險制度的建立與發(fā)展（1978年至今）

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會重新確立了解放思想、實事求是的思想路線，把工作重點轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，并作出了改革開放重大決策。在改革開放的推動下，我國逐步從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制，社會保障制度改革也朝著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的方向轉(zhuǎn)變。

　　1.社會保障制度的恢復(fù)與轉(zhuǎn)型（1978—1992）

　　1978年3月，第五屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，對養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會福利、貧困救助及軍烈屬生活保障等方面作出了原則性規(guī)定。1978年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號，下稱“104號文”），詳盡規(guī)定了干部離休、退休退職政策和全民所有制、事業(yè)單位、黨政機關(guān)、群眾團體工人的退休退職政策，恢復(fù)了中斷多年的干部與國營企業(yè)職工退休退職制度。對于集體所有制企業(yè)職工，1977年12月，輕工業(yè)部、財政部和國家勞動總局頒布《關(guān)于手工業(yè)合作工廠勞動保險福利待遇標(biāo)準(zhǔn)和勞保費用列支問題的通知》（輕物財字〔1977〕116號），恢復(fù)集體企業(yè)十多年前建立的勞動保險制度，并規(guī)定退休待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國營企業(yè)職工一視同仁。對于未實行勞動保險制度的集體企業(yè)，1980年，財政部和國家勞動總局印發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的工資福利標(biāo)準(zhǔn)和列支問題的通知》（財字〔1980〕17號），規(guī)定這些企業(yè)職工的勞動保險費用可以在營業(yè)外或其他項目下列支，免征企業(yè)所得稅。截至1984年年底，全國集體企業(yè)實行《勞動保險條例》或參照國營企業(yè)實行退休退職制度的職工占職工總數(shù)的比例達(dá)62.9%。[13]

　　1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出，企業(yè)要成為“相對獨立的經(jīng)濟實體”，成為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者”，這對城鎮(zhèn)社會保障制度的改革提出了兩大難題：第一，要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體，就必須創(chuàng)造公平競爭的條件，解決各企業(yè)內(nèi)部退休費用畸輕畸重的問題；第二，企業(yè)自負(fù)盈虧后存在破產(chǎn)和倒閉的風(fēng)險，一旦失去企業(yè)的依托，已退休和潛在退休人員的基本生活將會失去保障。為回應(yīng)微觀主體公平競爭的需求，保障工人的基本權(quán)利，中國開始了企業(yè)保險向社會保險轉(zhuǎn)化的探索。

　　從1984年開始, 中央和地方開始嘗試退休費用的社會統(tǒng)籌。江蘇省泰州市、廣東省東莞市和江門市、遼寧省黑山縣、四川省自貢市等地紛紛開展國營企業(yè)退休費用社會統(tǒng)籌的試點。1986年7月，為配合國營企業(yè)勞動制度改革，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》（國發(fā)〔1986〕77號），明確提出對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌。1987年3月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議決定建立各級退休費用統(tǒng)籌管理委員會。同年5月，勞動人事部發(fā)布《關(guān)于設(shè)立各級退休費用統(tǒng)籌管理委員會的通知》（勞人險〔1987〕5號），對退休費用統(tǒng)籌工作進行統(tǒng)一管理，開啟了各地建立社會保險經(jīng)辦管理機構(gòu)的先河。截至1986年，全國實現(xiàn)了縣、市一級的養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌。1991年6月，國務(wù)院在總結(jié)各地改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號），首次提出建立多層次養(yǎng)老保險體系框架，明確基本養(yǎng)老保險實行“省級統(tǒng)籌”。截至1994年, 先后有北京、上海、四川等13個省/自治區(qū)/直轄市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。

　　自1987年起，職工大病醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌和退休人員醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌開始在北京、四川等地區(qū)的部分行業(yè)和市縣進行試點。1989年3月，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家體改委《關(guān)于1989年經(jīng)濟體制改革要點的通知》（國發(fā)〔1989〕24號），決定在湖南省株洲、湖北省黃石、吉林省四平和遼寧省丹東進行公費醫(yī)療保險制度改革試點，在深圳、海南進行社會保障綜合改革試點，其基本思路是提高醫(yī)療保險制度的社會化程度，實施醫(yī)療費用在政府、用人單位和醫(yī)院之間的三方負(fù)擔(dān)，標(biāo)志著我國社會醫(yī)療制度進入實質(zhì)性改革階段。1992年9月，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，勞動部頒布了《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌的意見的通知》（勞險字〔1992〕25號），隨后各地區(qū)相繼開展不同程度的大病醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌。

　　在失業(yè)保險方面，1986年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1986〕77號），標(biāo)志著待業(yè)保險制度的建立。在住房制度方面，1988年2月，國務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》（國發(fā)〔1988〕11號）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組鼓勵職工購買公有舊房意見的通知》（國辦發(fā)〔1988〕13號），開啟了中國住房福利制度改革的征程。

　　1984年10月，黨的十二屆三中全會將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度，原來的“一大二公”體制被取消，農(nóng)村集體經(jīng)濟的動員能力和經(jīng)濟實力大幅下降。在此背景下，國務(wù)院1991年出臺《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號），最早提到“農(nóng)村的養(yǎng)老保險改革由民政部負(fù)責(zé)”。隨后，民政部于1991年至1993年間共發(fā)布了13個文件，其中1992年發(fā)布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》(民辦發(fā)〔1992〕2號)最為系統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)保的基本政策，明確了保險對象、資金籌集辦法、待遇領(lǐng)取和計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、基金統(tǒng)籌層次等內(nèi)容，并提出建立個人賬戶，由縣級政府設(shè)立農(nóng)保基金管理委員會進行管理。

　　改革開放之后的16年間，我國社會保障制度完成了恢復(fù)與重建，并開始了社會化的探索。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的大浪潮下，社會保障制度為適應(yīng)國有企業(yè)改革的需要，以企業(yè)退休費用的社會統(tǒng)籌為起點，先后啟動了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育費用社會統(tǒng)籌試點，自下而上地促進了企業(yè)保險向社會保險的轉(zhuǎn)變，多元的社會保障體系框架雛形初現(xiàn)，開啟了社會保障改革的征程。

　　2.現(xiàn)代社會保障制度的框架初步構(gòu)建（1993—2002）

　　1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“加快改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐”，將社會保障確認(rèn)為市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一，提出“實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”“建立多層次的社會保障體系”“社會保險行政管理和社會保險基金經(jīng)營要分開”原則，確立了社會保障體系的改革方向。

　　養(yǎng)老保險方面，1995年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號），提出了“統(tǒng)賬結(jié)合”的兩種實施方案，允許各地自行選擇進行試點。1997年7月，在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號），核心內(nèi)容是“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一企業(yè)和職工個人的繳費比例，統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模，統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的初步建立。1998年8月，國務(wù)院將行業(yè)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)移交地方管理,基本養(yǎng)老保險由條塊分割管理統(tǒng)一為屬地管理。2000年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系改革的試點意見》（國發(fā)〔2000〕42號），決定從2001年開始首先在遼寧進行做實個人賬戶的試點。在農(nóng)村，國務(wù)院于1994年頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第141號]），規(guī)范了制度實施對象和保障內(nèi)容，將籌資方式改為“村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費”。1999年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《保險業(yè)整頓與改革方案的通知》(國發(fā)〔1999〕14號)，提出清理整頓農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，停辦新業(yè)務(wù)，農(nóng)村社會養(yǎng)老制度因此而陷入停滯。

　　醫(yī)療保險方面，1994年4月，國家體改委等四部門聯(lián)合制定了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》（體改分〔1994〕51號），隨后在江西省九江市、江蘇省鎮(zhèn)江市開展職工醫(yī)療保險制度的試點工作，探索“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險制度。1998年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號），正式確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合、單位和職工共同繳費、覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位的職工基本醫(yī)療保險制度。與此同時，通過實施大額醫(yī)療費用補助辦法、公務(wù)員醫(yī)療補助措施、企業(yè)補充醫(yī)療保險計劃，實行針對特困群體的社會醫(yī)療制度，建立起了多層次醫(yī)療保障體系。在農(nóng)村，2002年10月，黨中央和國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13號），提出建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并在一些省市進行試點。

　　失業(yè)保險方面，1993年4月，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（中華人民共和國國務(wù)院令[第110號]），提出通過建立下崗職工基本生活保障制度、待業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度來保障下崗、失業(yè)職工的基本生活，并將待業(yè)保險覆蓋范圍擴大至國營企業(yè)所有職工。1999年1月，國務(wù)院發(fā)布《失業(yè)保險條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第258號]），將只適用于國營企業(yè)“待業(yè)保險”擴展到所有城鎮(zhèn)企事業(yè)單位，建立起了覆蓋所有企事業(yè)單位的失業(yè)保險制度。工傷保險方面，1996年8月，勞動部印發(fā)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（勞部發(fā)〔1996〕266號），規(guī)定了工傷保險的管理程序、認(rèn)定條件、支付標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立工傷保險基金，建立了工傷保險制度。生育保險方面，1994年，勞動部頒布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（勞部發(fā)〔1994〕504號），將原來企業(yè)和單位負(fù)擔(dān)和管理的生育保障方式改為實行社會統(tǒng)籌，推動了生育保險制度發(fā)展。

　　社會救助方面，國家逐步建立和完善了城市居民最低生活保障制度。國務(wù)院于1997年9月印發(fā)的《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔1997〕29號），以及在1999年9月頒布的《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第271號]），標(biāo)志著城市低保開始走向規(guī)范化、法制化。這一時期，弱勢群體保障制度逐步發(fā)展完善。在殘疾人保障方面，《中華人民共和國殘疾人保障法》（中華人民共和國主席令第36號）于1991年5月開始施行；在未成年人保護方面，《中華人民共和國未成年人保護法》（中華人民共和國主席令第50號）自1992年1月實施；在婦女和老年人權(quán)益方面，1992年10月，《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》（中華人民共和國主席令第58號）實施，1996年10月，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（中華人民共和國主席令第73號）施行。

　　我國在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展方向之后，社會保障領(lǐng)域的各項改革同步進行。職工基本養(yǎng)老保險從兩種“統(tǒng)賬結(jié)合”實施辦法走向統(tǒng)一，職工基本醫(yī)療保險從“兩江試點”邁向全面推進，國有企業(yè)待業(yè)保險嬗變?yōu)楦采w范圍更廣的失業(yè)保險，工傷保險和生育保險在試點中不斷發(fā)展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城市低保制度和社會保險費征繳條例應(yīng)運而生，弱勢群體保障制度日益完善，社會保障制度體系的制度框架基本形成。這一時期的社會保障制度主要包括兩個層次：一是面向低收入階層的社會救助制度，包括下崗職工基本生活保障制度、城市最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、災(zāi)害救濟及其他社會救助措施，以防止因貧困產(chǎn)生的生活危機；二是面向勞動者和城鄉(xiāng)居民的各項社會保險制度，包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，解除了國民的后顧之憂，實現(xiàn)整個社會的和諧發(fā)展。

　　3.新時代社會保障制度發(fā)展階段（2003年至今）

　　2002年11月，黨的十六大在全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)下，提出了“健全社會保障體系”“建立同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”的要求，明確堅持統(tǒng)賬結(jié)合的社會保險制度，健全失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。社會保障體系建設(shè)進入到以政府基本公共服務(wù)均等化為主線的新發(fā)展階段，覆蓋面開始往城鄉(xiāng)居民擴展。

　　養(yǎng)老保險方面，2005年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號），提出改革待遇調(diào)整和計發(fā)辦法、調(diào)整個人賬戶規(guī)模、推進做實個人賬戶以及將非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體商戶和靈活就業(yè)人員納入保障范圍四大核心舉措。2009年9月，國務(wù)院頒布《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號），決定施行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。2011年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕18號），決定建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，這標(biāo)志著在制度層面，實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險的全覆蓋。2014年2月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），將“新農(nóng)保”和“城居?！焙喜⒊蔀椤俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。2015年1月，國務(wù)院頒布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），決定于2014年10月1日對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險進行“并軌”，意味著城鎮(zhèn)的職工基本養(yǎng)老保險制度完成了統(tǒng)一。

　　醫(yī)療保險方面，2003年1月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》（國辦發(fā)〔2003〕3號），明確了建立新農(nóng)合制度的目標(biāo)、原則和實施細(xì)節(jié)，并要求各地組織試點。2006年，衛(wèi)生部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進新型合作醫(yī)療試點工作的通知》（衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)〔2006〕13號），決定擴大新農(nóng)合的試點范圍。2007年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2007〕20號），標(biāo)志著基本醫(yī)療保險在制度層面實現(xiàn)全覆蓋。2012年8月，國家發(fā)改委等六部委下發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改社會〔2012〕2605號），探索建立重特大疾病保險制度。2016年1月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號），提出整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要提出將生育保險和基本醫(yī)療保險進行合并。

　　失業(yè)保險方面，2004年1月，《工傷保險條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第375號]）正式施行，為職工權(quán)益與安全生產(chǎn)提供保障。

　　社會救助方面，2003年，民政部等三部門發(fā)布《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》（民發(fā)〔2003〕158號），2005年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點工作意見》（國辦發(fā)〔2005〕10號），標(biāo)志著農(nóng)村和城市醫(yī)療救助制度相繼建立。2007年7月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號），要求各地從實際情況出發(fā)，建立農(nóng)村最低生活保障制度。2014年2月，國務(wù)院頒發(fā)《社會救助暫行辦法》（中華人民共和國國務(wù)院令[第649號]），將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助共八項制度以及社會力量參與作為社會救助的基本內(nèi)容，建立起具有中國特色的社會救助體系。

　　補充保障方面，2004年《企業(yè)年金試行辦法》（中華人民共和國勞動和社會保障部令[第20號]）的頒布，標(biāo)志著我國企業(yè)年金制度的正式建立。2015年，國務(wù)院發(fā)布《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（國辦發(fā)〔2015〕18號），開始實施職業(yè)年金制度。2018年，財政部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號），決定開展稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的試點，標(biāo)志著我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度逐漸落地。

　　回顧黨的十六大以來的社會保障制度改革，多層次、社會公平和制度可持續(xù)成為社會保障制度改革的總體目標(biāo)，以社會保險、社會救助為核心的社會保障體系框架不斷發(fā)展完善，各類補充保障項目日益多元。這一階段的改革呈現(xiàn)出以下幾個特點：一是多層次社會保障體系建設(shè)積極推進，大病保險制度、企業(yè)年金、職業(yè)年金相繼建立，長期護理保險制度試點范圍繼續(xù)擴大；二是社會保險制度結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，其間建成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，實施醫(yī)療保險與生育保險的合并，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度并軌；三是社會救助制度創(chuàng)新發(fā)展，包括醫(yī)療救助、農(nóng)村和城鎮(zhèn)最低生活保障制度在內(nèi)的各項制度得以建立與完善，社會救助制度從殘補型走向制度型，構(gòu)建起了中國社會保障體系的兜底保障線。

　　二、百年社會保障發(fā)展的成就與經(jīng)驗

　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ象w系取得的成就

　　在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國社會保障總體上經(jīng)歷了從新中國成立前社會保障思想的萌芽，到新中國成立后與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國家單位保障模式，再發(fā)展為改革開放后與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國家社會保障模式。覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障制度體系基本成型，制度覆蓋率不斷提高，項目不斷擴展，保障水平不斷提高。

　　在社會保險領(lǐng)域，基本醫(yī)療保險在2009年實現(xiàn)制度全覆蓋和人群的基本覆蓋，參保率持續(xù)穩(wěn)定在95%以上。[14]基本養(yǎng)老保險在2012年實現(xiàn)制度全覆蓋。截至2020年年底，職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險參保人數(shù)分別達(dá)到45638萬人、34123萬人、54244萬人、101576萬人、21689萬人、26770萬人，社會保險制度基本成型，覆蓋面不斷擴展。在社會救助領(lǐng)域，我國建成了覆蓋城鄉(xiāng)的綜合性救助制度安排，到2019年年末，全國共有439.1萬人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)，最低生活保障對象有4426.8萬人，臨時救助993.2萬人次，醫(yī)療救助7050萬人次 ，基本實現(xiàn)應(yīng)救盡救。此外，社會服務(wù)、保障性住房、義務(wù)教育、老年人服務(wù)等社會福利事業(yè)也得到全面發(fā)展，到2019年年末，全國共有3579.1萬人享受老年人補貼，社會服務(wù)床位803.6萬張。

　　（二）社會保障體系建設(shè)取得的經(jīng)驗

　　1.政策制定中頂層設(shè)計與分散試點相結(jié)合

　　中國社會保障體系建設(shè)涉及諸多子制度的頂層設(shè)計，為應(yīng)對復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟環(huán)境，尤其是改革開放以來經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，我國社會保障形成了頂層設(shè)計與分散試點相結(jié)合的政策構(gòu)建模式。這是一種在中央選擇性控制下通過地方試驗獲得經(jīng)驗借鑒的學(xué)習(xí)機制，經(jīng)歷了從“從無到有、以點帶面”到“在頂層規(guī)劃與科學(xué)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，在多種政策方案中進行有中擇優(yōu)”的轉(zhuǎn)變。[15]我國在從傳統(tǒng)社會保障制度過渡到現(xiàn)代社會保障制度的過程中，多數(shù)政策采用了試點先行、漸進改革的方案，職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、長期護理保險、城市醫(yī)療救助等制度的制定過程中均出現(xiàn)了政策試點的影子。

　　2.社會保障發(fā)展與人民需求和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)

　　中國社會保障事業(yè)的發(fā)展，適應(yīng)了特定歷史條件下的經(jīng)濟體制，與當(dāng)代中國發(fā)展進程相統(tǒng)一。在制度的構(gòu)建歷程中，為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為中國共產(chǎn)黨的初心與使命，也始終是社會保障體系改革和發(fā)展的取向。

　　在舊中國，廣大人民長期處于帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫下，基本人權(quán)難以得到保障，中國共產(chǎn)黨在建黨次年就提出了有關(guān)社會保障的宣言，通過組織領(lǐng)導(dǎo)工人運動，為勞動者爭取權(quán)利，進行反帝反封建的斗爭，其間展開了一些社會保障項目的實踐。新中國成立后，我國建立了以公有制為基礎(chǔ)，強調(diào)國家、集體、個人利益高度一致的社會主義基本制度。[16]政府依靠“一大二公”的計劃經(jīng)濟體制，迅速建立起“低水平、廣覆蓋”的社會保障制度，利用較低的成本支撐起惠及城鄉(xiāng)的均等化保障體系，為新中國的工業(yè)化進程立下了汗馬功勞。[17]改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革，我國社會保障制度實現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會保障制度以“公平正義、互助共濟”為基本理念，在保障民生中維持了社會總體穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟增長。

　　建黨100年來，我國社會保障事業(yè)取得了長足的發(fā)展。黨的十九屆五中全會指出，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但同時發(fā)展不平衡不充分問題依舊突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，民生保障存在短板，提出要全面建成多層次社會保障體系。這是在科學(xué)研判國情的基礎(chǔ)上，從為人民謀幸福的初心出發(fā)，對新時期社會保障體系建設(shè)作出的重大決策。社會保障肩負(fù)著保障民生、促進社會公平、滿足人民美好生活需要的重大職責(zé)，面對日趨復(fù)雜的國內(nèi)和國際環(huán)境，建設(shè)更高質(zhì)量的中國特色社會保障體系仍然任重道遠(yuǎn)。

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　　[15]劉然. 并非只為試驗:重新審視試點的功能與價值[J]. 中國行政管理, 2020(12).

　　[16]鄭功成. 中國社會保障70年發(fā)展（1949—2019）：回顧與展望[J]. 中國人民大學(xué)學(xué)報, 2019(5).

　　[17]馬杰, 鄭秉文. 計劃經(jīng)濟條件下新中國社會保障制度的再評價[J]. 馬克思主義研究, 2005(1). 　　

　　[作者簡介]董克用，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；沈國權(quán)，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。