作者：中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院縣域經濟課題組（執(zhí)筆：呂風勇）

　　城鎮(zhèn)化既是經濟發(fā)展的結果，又是經濟發(fā)展的動力，是走向現(xiàn)代化的必由之路。隨著我國城鎮(zhèn)化進程逐步加快，縣城以及縣域的經濟發(fā)展在我國經濟社會發(fā)展中承擔著越來越重要的功能?！蛾P于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》近日印發(fā)，要求“尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項”“增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質量”，強調了推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的重要意義，也對盡快提升縣域經濟發(fā)展水平提出了更高要求。

　　充分認識縣域經濟重要地位

　　隨著新型城鎮(zhèn)化深入推進，各地已經逐步認識到縣域經濟承上啟下的關鍵地位及其在促發(fā)展、保民生等方面的重要作用。一些地方突出區(qū)域特色，在推動縣域經濟高質量發(fā)展方面取得了成績。但從總體上看，我國縣域經濟發(fā)展基礎依然較為薄弱、發(fā)展水平還不夠高、競爭力還不夠強。

　　除了少數(shù)東部發(fā)達地區(qū)和大城市周邊的縣域，我國大多數(shù)縣域經濟發(fā)展水平偏低、產業(yè)發(fā)展不充分、增長動能不足。《中國縣域統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2013年至2020年，1760個樣本縣域的GDP名義年增速為5.5%，較全國低2.5個百分點，特別是第二產業(yè)增速為1.7%，較全國低3.9個百分點。與大中城市相比，縣域經濟的弱勢競爭地位更為凸顯。大中城市的行政級別相對較高、地理區(qū)位優(yōu)越、對外交通便利，資源配置和產業(yè)集聚能力更強，其發(fā)展水平遠高于縣域?！吨袊鞘薪y(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2020年，268個樣本大中城市市轄區(qū)以常住人口衡量的人均GDP是所轄縣域的1.7倍，人均一般公共預算收入和人均年末金融機構存款分別是后者的2.1倍和2.6倍?？h域經濟競爭力較弱，難以與大中城市形成平衡、協(xié)調的發(fā)展態(tài)勢，縣城作為城鎮(zhèn)化建設重要載體的作用也就難以發(fā)揮。簡言之，如果縣域經濟發(fā)展的質量和效益不提高，大中小城市功能互補、要素互促、協(xié)調發(fā)展的良好局面就難以形成，更好釋放內需巨大潛力、持續(xù)提升勞動生產率、有力有效破解城鄉(xiāng)二元結構等目標也就難以實現(xiàn)。

　　我國城鎮(zhèn)化進入中后期，有力有效提升縣域經濟競爭力變得更為重要和迫切。2021年年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，預計到2030年將超過75%。此后，城鎮(zhèn)化空間日漸有限，資源流動趨緩，資源再配置難度加大，縣域城鎮(zhèn)化的難度也會加大。我們需用好當前這個窗口期，盡快提升縣域經濟競爭力，進而為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設提供支撐，為新型城鎮(zhèn)化提供持續(xù)動力。

　　發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存

　　縣域經濟地位十分重要，但與城市經濟相比還處于相對劣勢的競爭地位。受單純追求經濟增長速度和規(guī)模的觀念影響，許多大中城市仍傾向于做大經濟規(guī)模和擴張城市邊界，對周邊縣域的虹吸效應強于輻射效應，縣域經濟發(fā)展因而受到抑制，兩者競爭力差距不斷拉大。同時，需密切關注縣域人口流動趨勢及其影響。雖然目前我國一半左右人口居住在縣域，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉(xiāng)村地區(qū)，但是部分縣域人口流失的現(xiàn)象已經顯現(xiàn)，這也會對縣域城鎮(zhèn)化和縣域經濟發(fā)展帶來不利影響。

　　同時也要看到，縣域經濟發(fā)展也面臨難得的歷史機遇，進一步提升其競爭力已經具備許多有利條件。

　　從政策供給看，我國在暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)、加快城鄉(xiāng)融合、推動鄉(xiāng)村振興、推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設等方面作出了一系列安排部署，各項工作有力推進，這些都為縣域經濟更好發(fā)展提供了政策支持。

　　從發(fā)展基礎看，我國經濟結構調整已取得明顯進展，經濟社會發(fā)展條件持續(xù)優(yōu)化，為提升縣域經濟競爭力創(chuàng)造了更多有利條件。一方面，國內市場快速發(fā)展，國內國際雙循環(huán)相互促進持續(xù)推進，居民收入不斷增加帶來多元化需求，這些都為不同類型的縣域經濟提供了更大發(fā)展空間。在此背景下，縣域經濟多樣性優(yōu)勢可以充分發(fā)揮，選擇不同發(fā)展路徑以避免同質化競爭也成為可能。另一方面，交通和信息基礎設施持續(xù)改善，全國統(tǒng)一大市場建設不斷推進，人流、物流和信息流可以在更廣大的區(qū)域內交互，為在縣域空間內進行分散化生產奠定了更為堅實的基礎。此外，一些規(guī)模較大的大中城市已初具區(qū)域性中心功能，只要推動其進一步優(yōu)化發(fā)展路徑，抑制盲目擴張沖動，突出強化服務創(chuàng)新引領，城市對縣域經濟的輻射效應就能更為有效地發(fā)揮，更好帶動縣域經濟發(fā)展。

　　提升競爭力的重要抓手

　　有效提升縣域經濟競爭力，需要多方面協(xié)同。理論研究和實踐經驗都表明，欠發(fā)達地區(qū)難以單純依靠自身力量縮小與發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展差距，對于縣域經濟而言也是如此。進一步提升縣域經濟競爭力，改善其競爭地位，必須匯聚多方力量，找準推動工作的抓手。

　　一是更加重視縣城建設，著力提升居民生活質量和便利度。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重要意義。與大中城市相比，縣城擁有更加充裕的空間，應更好發(fā)揮其優(yōu)勢，著力建設廣場、公園、綠地以及其他公共活動空間，在公共服務供給、市政設施和商業(yè)設施建設等方面抓緊補短板，不斷增強縣城對人口的吸引力。

　　二是實現(xiàn)差異化發(fā)展，重點要做強做大縣域特色優(yōu)勢產業(yè)。除了少數(shù)具有優(yōu)越地理區(qū)位和顯著資源優(yōu)勢的縣域外，大部分縣域缺乏大規(guī)模集聚多類產業(yè)的能力，聚焦特色優(yōu)勢產業(yè)實現(xiàn)差異化發(fā)展，應成為其主要發(fā)展路徑。當然，有些特色產業(yè)并不一定能夠壯大成為大規(guī)模的產業(yè)集群，但只要能夠挖掘潛力充分發(fā)展，并實現(xiàn)特定的功能目標，就能夠激發(fā)特色產業(yè)以及縣域經濟的內生發(fā)展動力，使發(fā)展更具有可持續(xù)性。

　　三是發(fā)揮大中城市輻射帶動作用，使其增強與縣城發(fā)展的平衡性與協(xié)調性。當前，各類區(qū)域規(guī)劃大多圍繞大中城市展開，并給予相應的政策支持，比如大都市圈建設、國家級新區(qū)規(guī)劃、國家中心城市定位、區(qū)域性中心城市打造等，大中城市由此獲得了更為強勁的發(fā)展助力。相比之下，在輻射鄉(xiāng)村廣袤地區(qū)的諸多縣城中，除了少數(shù)位于經濟發(fā)達地區(qū)或大城市周邊的縣城，普遍存在頂層規(guī)劃少、政策優(yōu)惠力度不足、各類資源供給缺乏等問題?；谶@一現(xiàn)狀，大中城市對周邊縣域產生了強烈的虹吸效應。需要看到，高質量推進城鎮(zhèn)化要求大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，特別是近期公布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》將“大中城市功能品質進一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強”列為發(fā)展目標。立足新發(fā)展階段，大中城市應該以優(yōu)化發(fā)展和功能提升為重點，避免各類城市病出現(xiàn)以及由此導致的城市功能弱化，不斷增強對縣城的輻射帶動作用，以實現(xiàn)與縣城之間的協(xié)調平衡發(fā)展，帶動縣域經濟更好發(fā)展。

　　四是提供更多政策支持引導資源集聚，改善縣域經濟的弱勢競爭地位。大中城市普遍享有更大力度的政策優(yōu)惠，這在客觀上使縣域經濟處于不公平競爭地位。要改善縣域經濟的競爭地位，需要相關部門在土地、金融、財稅等方面給予更多政策支持，助力縣域降低發(fā)展成本、提高資源獲得能力，更好吸引產業(yè)集聚。